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誰該為塑料垃圾埋單？
????????生產者責任延伸制度中，生產者的責任在不斷豐富，最初只有環境損害責任——生產商在生產時，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環境危害小的材料。
????????后來生產商要對產品的回收和處置的成本負責。再后來，責任超出了產品本身，在建設回收系統上，生產者要開發技術。在產品的全生命周期里，生產商還要對社會披露產品信息。上海垃圾分類正式實施已經百日，北京、廣州等地也在積極推進垃圾分類。各類垃圾中，塑料垃圾的關注度非常高。2019年9月9日，中央全面深化改革委員會第十次會議指出，要“有力有序有效治理塑料污染”。塑料議題頻繁出現在各類活動和會議中，大家關心如何讓塑料包裝、外賣快遞循環利用等問題。在這些討論中，我們常引用國外案例，如德國、日本和歐盟的經驗。這些成功經驗的背后，都有法律法規體系的支撐。德國的廢棄物回收體系立法已近30年，日本的循環經濟法也有20年。歐盟于2018年修訂了廢棄物框架指令(WFD)和包裝廢棄物指令(PPWD)。這些國家和地區的法律法規各有特點，不過都反映了當今可持續廢棄物管理的理念，尤其是管理的優先級：預防>循環前準備>循環利用>產生能源>最終處置。這個思路，對中國的塑料管理有啟示。
當地時間2019年5月15日，肯尼亞內羅畢，在內羅畢附近的阿提河工業區，工人展示回收加工后的塑料顆粒。 (視覺中國/圖)
????????指揮棒是什么？
????????自1994年發布以來，歐盟的包裝和包裝廢棄物指令一直是包裝回收率穩步增長的關鍵驅動因素。指令有兩個目標：首先是源頭預防，一開始就防止產生包裝廢物;如果一定要有包裝，要通過重復使用、再生等方式回收利用包裝廢物。
????????2012年，歐盟64.6%的舊包裝被回收，但這其中，塑料包裝的回收再生率為37%，遠低于紙和紙板包裝的83%。
????????另一方面，廢棄物中大約1/3是一次性塑料，一次性塑料的主要來源又是包裝。2014年，歐盟設立了新目標，要求到2030年，所有在歐盟市場上使用的塑料包裝要可重復使用，或者能夠有效地回收。到2030年，歐洲產生的塑料廢料要有一半以上是可回收的，塑料包裝廢物的循環利用達到與其他包裝材料相當的水平。
????????這是一個很有雄心的目標。參考中國的數據，中國的塑料產量約為8500萬噸/年，回收量為1500萬噸左右，回收率大約為20%-30%。
????????為了達到這個目標，需要一個指揮棒作為政策工具，這個指揮棒就是生產者責任延伸(EPR)。生產者在賣出東西之后并非萬事大吉，他們對產品的全部或部分財務、運營責任被擴大到消費環節之后。
????????確定了EPR制度后，幾乎所有的成員國都將回收目標的責任分配給了生產商，一個個生產商再為自家的舊包裝制定目標。
????????EPR制度并非橫空出世，而是由不同的階段發展而來。EPR最早出現在1975年瑞典的《廢棄物循環利用和管理議案》中，1998年經合組織(OECD)出版的《EPR框架報告》對其做了定義：生產商和進口商負責產品在整個生命周期中的環境影響，對于處理或處置消費者后產品負責。
????????EPR的責任也在不斷豐富，最初只有環境損害責任——生產商在生產時，盡量采用可再生的材料，盡量使用對環境危害小的材料。后來生產商要對產品的回收和處置的成本負責。再后來，責任超出了產品本身，在建設回收系統上，生產者要開發技術。在產品的全生命周期里，生產商還要對社會披露產品信息。
????????在這個理念的發展過程中，EPR凝結出兩個內涵，第一個是產品全生命周期的理念;另一個是公共廢棄物管理體系的創新。
????????確定目標之后，誰來為這些生產者服務，怎么收費?
????????在一些國家如西班牙、捷克，生產者的費用直接支付給了私人或公共廢物管理公司，這些公司負責收集和分類消費后包裝廢物。另一些國家如奧地利、比利時、瑞典，這些費用支付給了地方政府，地方政府負責收集包裝廢物，或指定承包商代表其收集。收集和分類后的舊包裝，地方政府再出售給回收者或能源回收(垃圾焚燒發電或者生物質煉油)經營者。
????????費用根據生產商投放市場的包裝重量收取，越輕費用越低，這促使生產者激勵材料優化。
????????通常，出售的再生產品的收入可以抵消生產商和進口商對EPR計劃所支付的費用，EPR制度在商業模式上目前也開始向盈利模式轉變。
????????廢棄物管理越來越受到投資商和企業界的關注，雖然目前還沒有很清晰的框架，但這將不再是一個非盈利的工作，廢棄物管理服務不斷涌現，商業性競爭更多。
????????歐盟希望塑料再生能力顯著擴大并不斷現代化。到2030年，分類和再生能力相較于2015年增長4倍，創造遍布整個歐洲的20萬個新就業。
????????國家層面也有別的輔助制度。一類是增加成本的，如向消費者和生產商收取垃圾收費、填埋費(稅)、押金返還制度等。目前以填埋費(稅)、垃圾收費等較為廣泛和成功;一類是給予經濟激勵，主要有提供優惠貸款、補助金等。
????????這個過程中，行業組織也發揮了橋梁作用，他們通過利用行業組織的信息優勢，加快了信息的傳遞。
當地時間2019年6月8日，泰國曼谷，民眾在裝滿塑料瓶的游泳池里游泳，以紀念世界海洋日，警醒塑料污染。 (視覺中國/圖)
????????除了拾荒大軍，生產者和消費者也不能缺失
????????目前，中國還沒有出臺類似于歐盟WFD和PPWD的法規，但也發布了很多方案和計劃。2016年，國務院發布《生產者責任延伸制度推行方案》，率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產品實施生產者責任延伸制度。目標到2020年，生產者責任延伸制度相關政策體系初步形成，產品生態設計取得重大進展，重點品種的廢棄產品規范回收與循環利用率平均達到40%。2017年，發改委、科技部也發布了相關文件，國務院《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》中提出建立健全生產者責任延伸制。2019年，國務院發布“無廢城市”建設試點工作方案，提出限制生產、銷售和使用一次性不可降解塑料袋、塑料餐具，擴大可降解塑料產品應用范圍。雖然設定了目標，但EPR還沒有配套政策。在中國，整個塑料回收體系還是拾荒人群+市政處理+末端回收再生行業的獨特模式。這種獨特體系是自發形成的，以中小微企業為主，同時也提供了大量的就業人員，形成全球最大的塑料再生行業。但這種模式中，整個鏈條中的生產者和消費者都是缺失的。生產商包括品牌商一直游離在回收體系之外，沒有盡到源頭預防、信息公開和回收處理的責任。銷售者也沒有起到回收和宣傳責任，雖然有一些城市的消費者已為垃圾分類盡到了責任，但要長期堅持，仍然任重道遠。EPR如果要在中國發揮作用，中央政府相關主管部門要制定各專項法律回收規范，完善強制回收名錄，區別性推進押金制、基金制和預付費等不同制度在不同行業的實施。同時，每個城市的垃圾處理也應該有不同的政策。歐盟的指令也僅僅給出了目標，各國再按各自情況制定不同的法律法規，明確回收再生率。例如在區域層面，開展區域性資源回收中心的建設。目前，中國主要的塑料垃圾量集中在長三角和珠三角地區和超大城市，在這些區域，應對廢棄物的產生量、物質流進行數據收集分析，從而了解各種廢棄資源的流向，建設相對應的后端處理基礎設施。在這個基礎上，就可以明確各個生產者所應負擔的責任和義務。在資金方面，每個責任主體所需要交付的費用，應有專門的管理。管理資金的基金會，也要做好信息披露。包裝物代表的不是一個產品，更多是一種管理體系。即使每個環節的責任主體都執行各自的義務，仍然需要建立回收渠道，這需要零售商和電商發揮作用。行業協會也要開展更多的技術投資，建立上下游企業的供應鏈，在塑料品類中，分門別類地構建小閉環，在此基礎上構建大的體系。
